Finances publiques : la dette du Cameroun est-elle soutenable ?

Au 31 décembre 2020, l’encours de la dette publique et à garantie publique a atteint un volume de 9 717 milliards de FCFA, composée de 73,3% de dette extérieure, de 26,6% de dette intérieure et 0,3% de dette avalisée, a révélé le Ministre camerounais des finances Louis Paul Motaze. C’était le 9 février 2021 à douala au cours de la présentation du programme d’émission des titres publics du Cameroun aux investisseurs nationaux et étrangers. Cette dette qui a progressé de 1 067 milliards (11%)  en 12 mois, représente désormais 43,6% du PIB contre 38,3% à fin 2019(8650 milliards). Une augmentation qui peut en partie s’expliquer par une hausse de l’enveloppe des financements mobilisés au cours de cette période sur le marché monétaire de la Beac. Celle-ci est passée de 643 milliards en 2019 à 774,63 milliards en 2020.  En réaction à l’urgence de la crise sanitaire et face à la baisse de leurs revenus, les États de la Cemac dont le Cameroun ont globalement accru leur demande de ressources sur le marché des valeurs du Trésor.

Risques de surendettement

En dépit de son rythme de progression, la dette publique camerounaise demeure à priori soutenable. « Le Cameroun dispose encore des marges d’endettement » s’est vanté le Louis Paul Motaze.  Le Minfi s’appuie sur le fait que le pays se situe encore en dessous du plafond d’endettement public en vigueur dans la zone Cemac qui est de 70% du PIB. Dans son dernier rapport sur le Cameroun publié le 28 octobre dernier, l’agence de notation financière Moody’s Investors Service maintient à « B2 » sa note sur le pays assortie d’une perspective « stable ». L’agence américaine reste donc optimiste sur la capacité du pays à honorer ses engagements malgré la crise sanitaire mondiale et ses effets sur l’économie. Le principal atout du Cameroun, selon Moody’s, est la relative diversification de son économie, ce qui a contribué à contenir l’impact du choc pétrolier par rapport à ses pairs régionaux et aux pays membres de la Communauté économique et monétaire de l’Afrique Centrale (Cemac). En 2019, l’exportation de cette matière première a contribué à 41,8% des recettes d’exportations enregistrées au cours de cette année. La diversification des recettes d’exportation tient également de l’apparition depuis 2018 d’un nouveau produit à l’exportation, notamment le Gaz naturel liquéfié (GNL).

Un optimisme que ne partage pas le FMI. Dans son rapport de juin 2020, l’institution de Bretton Wood confirme son évaluation de décembre 2015 selon laquelle le pays est exposé à un risque de surendettement élevé. Malgré ces garanties relatives qu’il présente, le Cameroun pourrait connaître une dégradation de sa note souveraine, ce qui pourrait durcir davantage les conditions d’endettement. Pour Moody’s, le contexte socio-politique particulièrement tendu, lié à la succession au sommet de l’Etat et la crise dans les régions anglophones du pays, constituent des facteurs de risques pour le profil de crédit du Cameroun.

 Si la mise en œuvre stricte du programme d’assainissement budgétaire et l’accès accru aux sources de financements concessionnels dans le cadre du programme triennal ont amélioré la dynamique de la dette, le FMI estime que le Cameroun restera vulnérable aux chocs. «Cela s’explique par le fait que les échéances de remboursement de d’Eurobonds en 2023, 2024 et 2025 sont au-dessus du seuil pays», renseigne la Caisse autonome d’amortissement(CAA), structure de gestion de l’ensemble des fonds d’emprunts publics de l’État et de ses démembrements.

D’après le gouvernement, l’encours de la dette publique a augmenté de plus de 34% en deux ans du fait entre autres des décaissements sur les appuis budgétaires obtenus dans le cadre du Programme Économique et Financier (Pef) en cours avec le FMI, la mobilisation des titres publics et l’accélération des travaux des grands projets d’infrastructures. Avec les crises sécuritaires que traverse le pays, la pandémie du coronavirus et son impact sur l’économie, le volume de la dette devrait davantage s’alourdir poussant ainsi le pays à recourir à la dette pour financer son déficit budgétaire. Pour l’exercice budgétaire 2021, le besoin de financement de l’Etat pour combler ce gap est de 1 484,9 milliards de FCFA. Un besoin qui ne devrait cesser de croître au cours des années à venir. Entre soutenabilité et asphyxie, la question de la dette publique au Cameroun n’a pas fini de susciter les débats au sein de l’opinion publique.  

Regard croisé

Le Dr Eric Eloundou Ngah (à gauche) est Expert Financier et Enseignant des Universités ; pour lui, la dette du Cameroun reste soutenable mais il faut mettre fin à la tolérance fiscale injustifiée envers le secteur informel et revoir la politique budgétaire. Pour Yannick Achille Fogne(à droite), expert en ingénierie Financière, seule une amélioration de la croissance économique peut permettre de soutenir la dette. EcoMatin a sollicité l’expertise de ces deux financiers pour un éclairage sur cette question explosive de la dette publique qui fait débat au Cameroun. 

Quelle appréciation faites-vous de la soutenabilité de la dette publique du Cameroun ?

Yannick A. Fogne : L’appréciation du niveau d’endettement est un exercice à aborder avec des hypothèses précises, car la significativité des ratios en dépend. Dans l’absolu, un niveau d’endettement à 43.6% du PIB n’a aucune raison d’inquiéter, car non seulement il est en deçà du seuil régional de 70%, mais est aussi bien en deçà du niveau moyen d’endettement des pays dans le monde.  Le premier facteur à prendre en compte c’est l’historique de croissance de la dette. Si on a traversé la barre d’endettement de 15% du PIB pour se retrouver à 43.6% en 10 ans, on pourrait conjecturer, ceteris paribus qu’on atteindra le plafond de 70% dans les 10 prochaines années et que fera-t-on à ce moment ?  Cela étant, le second facteur à considérer c’est la croissance économique. Plus la croissance est forte, plus ce ratio se stabilise ou baisse. Le PIB doit donc croître plus vite que l’endettement. Pour rendre la dette soutenable, le Cameroun doit faire une croissance au-dessus de 6% dans les prochaines années, en maintenant le même rythme de croissance de l’endettement net de 3 points de PIB par an observé en moyenne sur les 10 dernières années.  Donc en conclusion je peux plus pencher pour les inquiétudes du FMI, car la crise du Covid et la baisse des prix des matières premières sont des difficultés supplémentaires auxquelles le gouvernement devra faire face.  

Eric Eloundou Ngah : Il nous semble important, avant d’aborder la question de la soutenabilité de la dette du Cameroun, de rappeler les raisons objectives qui justifient la mobilisation de ce type de ressources par le Gouvernement, en sachant que l’alternative est constituée essentiellement de recettes fiscales, qui restent jusqu’ici réduites au stricte minimum par rapport au potentiel qu’offre le tissu économique réel.

En effet, on pourrait relever, sans risque de susciter une polémique, qu’il y a un consensus national concernant l’ambition légitime des populations d’accéder à de meilleures conditions de vie sur toute l’étendue du territoire. Ce qui implique la réalisation d’importants projets d’infrastructures couvrant aussi bien l’éducation, la santé, le transport, l’énergie, les télécommunications, le divertissement, etc. Le coût de ces infrastructures, comparé à la surface financière actuelle de l’Etat, est largement au-dessus de ses moyens et appelle par conséquent l’endettement public.

A titre indicatif, le budget adopté par le Gouvernement pour le compte de l’exercice 2021 s’équilibre en recettes et dépenses à FCFA 4865,2 milliards, en hausse de FCFA 400 milliards par rapport à 2020. Au titre de budget d’investissement, il est prévu FCFA 1 352 milliards en 2021, contre FCFA 3 318 milliards pour le budget de fonctionnement (dont FCFA 982 milliards, soit 30%, affectés au service de la dette, à due concurrence (FCFA 491 milliards) entre dette intérieure et dette extérieure. Les recettes budgétaires nettes de l’Etat sont estimées à FCFA 3 429,7 milliards, tandis que les ressources de financement sont estimées à FCFA 1 481,9 milliards, dont FCFA 1 155,4 milliards de dettes, constituées de FCFA 703,4 milliards de prêts projets ; FCFA 350 milliards d’émission de titres publics et FCFA 102 milliards de financement bancaire. Ces dettes sont complétées par des appuis budgétaires de FCFA 260 milliards et des financements exceptionnels (allègement dette G20) de FCFA 66,5 milliards.

Eu égard à tout ce qui précède, la soutenabilité de la dette publique du Cameroun peut être analysée à trois niveaux :

(i)                  Premièrement, le niveau de recettes fiscales, que nous jugeons médiocre par rapport au potentiel réel de l’économie camerounaise, du fait d’une tolérance injustifiée du secteur informel. Il convient pour le Gouvernement d’adopter une approche fiscale novatrice, qui ferait de l’éducation financière des opérateurs économiques le levier principal de l’élargissement progressif de son assiette fiscale, car ceux-ci sont des collecteurs d’impôts et non des contribuables comme cela semble communément admis ;

(ii)                Deuxièmement, la qualité de la dépense publique devrait constituer une priorité dans les réformes menées par le Gouvernement. On ne saurait justifier que le budget de fonctionnement du seul appareil administratif absorbe 68% des recettes budgétaires de l’Etat, au détriment des appuis au secteur privé dont l’impact sur l’emploi, la croissance économique et les recettes fiscales serait décuplé à hauteur des appuis consentis ;

(iii)                Troisièmement, en se référant aux critères de convergence de la CEMAC et aux règles générales en matière d’équilibre macroéconomique, le Cameroun conserve effectivement une marge de manœuvre considérable pour soutenir son endettement. Ce qui inquiète davantage est la propension à l’endettement, qui n’est pas accompagnée à un rythme comparable, par des mesures d’assainissement des finances publiques et d’élargissement de l’assiette fiscale.

La dette extérieure représente 73,3% de la dette publique soit 6600 milliards de FCFA. Est-ce un danger pour la soutenabilité de la dette du Cameroun ?

Yannick A. Fogne : Le premier défaut de la dette extérieure c’est le coût, une moyenne de 3% en plus par rapport à la dette intérieure, ce qui compromet aussi les chances de remboursement et de restructuration. Le second défaut de la dette extérieure c’est son efficacité. Depuis 2010 on peine à voir émerger les chantiers qui ont été pourtant financés à 80% par des bailleurs extérieurs et dont la majorité des entreprises exécutant sont de mêmes nationalités que les dettes. La question de la concrétisation des projets financés doit être posée et les responsabilités doivent être établies pour améliorer la soutenabilité de la dette. Il est évident que si les différents projets structurants (barrages, autoroutes…)  lancés étaient tous achevés le Cameroun aurait au minimum 1 point de croissance en plus. Les bailleurs de fonds ont aussi leur part de responsabilité dans la défaillance éventuelle de leur débiteur.   

Eric Eloundou Ngah : La principale contrainte de la dette extérieure n’est pas tant sa soutenabilité que son impact sur la souveraineté économique, financière et politique du pays.

Au même titre que la dépendance commerciale vis-à-vis de l’étranger, la dette publique extérieure fragilise la stabilité macroéconomique et l’influence géostratégique du Cameroun. C’est en cela qu’elle constitue un danger pour le moment.

Comment peut-on inverser ce risque de surendettement évoqué par le FMI ?

Yannick A. Fogne : Déjà le FMI doit commencer par auditer la dette et l’effectivité des chantiers pour lesquels les emprunts ont été contractés, en vue de lancer d’éventuelles restructurations. C’est seulement cette restructuration qui peut permettre à l’Etat de mettre ses chantiers en exploitation, de terminer les projets comme l’autoroute Douala-Yaoundé et divers autres projets de production d’énergie électrique. L’achèvement de ces projets est indispensable pour la croissance économique et la solvabilité de l’Etat. Comme je l’ai dit plus haut, seule une amélioration de la croissance économique pourra permettre de soutenir la dette. Le FMI doit donc aider le pays dans ce sens et beaucoup moins avec ses incitations à l’agressivité fiscale envers les pauvres. Dans un pays où l’accès au crédit bancaire est très complexe et très coûteux, la seule façon pour l’Etat de promouvoir le développement des PME c’est la souplesse de la fiscalité, car cela permet aux ménages de financer le développement de leurs activités en fonds propres à défaut du crédit. Faute de crédit et faute de fonds propres dû à l’agressivité fiscale il n’y a pas d’investissement et il n’y a pas création de richesse et d’emplois.   

Eric Eloundou Ngah : Comme évoqué précédemment, la solvabilité du Cameroun reste solide et offre encore des marges d’endettement. Nous nous réservons ici d’évoquer le niveau d’endettement des pays dits industrialisés, dont les indicateurs sont nettement plus alarmants que ceux du Cameroun, mais qui, à leur décharge, offrent d’une part, plus de visibilité en matière de gouvernance publique et, d’autre part, un niveau d’activité économique suffisamment important pour rassurer leurs créanciers quant à leur solvabilité immédiate et future.

Pour inverser le risque de surendettement évoqué par le FMI, il convient de privilégier d’autres sources de financement dans l’avenir, en se penchant prioritairement sur la dynamisation du tissu économique local et l’élargissement de l’assiette fiscale. Cette approche entraîne en même temps le développement du système financier national et pourrait permettre d’inverser progressivement la courbe d’endettement extérieur.

Il faut espérer que le Gouvernement parvienne à mettre en œuvre de façon efficace la stratégie nationale de développement 2020-2030, qui représente à notre humble avis, une belle boussole pour la relance économique du Cameroun.

Alors que le gouvernement rembourse à bonne date la dette extérieure, la dette intérieure qui ne représente que 26,6% ne semble pas autant prioritaire. Quel commentaire pouvez-vous en faire ?

Yannick A. Fogne : Effectivement la pression est beaucoup plus forte sur la dette extérieure que la dette intérieure. Plusieurs mécanismes un peu coercitifs comme la notation sont mis sur pied pour amener le gouvernement à rester solvable à l’international. Le FMI y joue aussi un rôle important. Cependant, la question révèle aussi la pauvreté de notre système financier et monétaire, où les créanciers de l’Etat devraient pouvoir monétiser les titres dont ils disposent un peu plus facilement. Je pense que la banque centrale et les autres autorités financières devraient se pencher sur la question et mettre des mécanismes sur pied pour rendre liquide les titres de dette intérieure. 

Eric Eloundou Ngah : Si nous nous en tenons aux prévisions budgétaires de 2021 relatives au remboursement de la dette publique, il semble bien au contraire que le Gouvernement prend très au sérieux le traitement de la dette intérieure. Il est en effet prévu pratiquement le même montant que pour le remboursement de la dette extérieure, soit FCFA 491 milliards, bien que ce montant soit en léger recul par rapport à 2020 où il se situait à FCFA 539,7 milliards (FCFA 536,2 milliards en 2019).

Par ailleurs, il peut être compréhensible que la dette extérieure soit privilégiée dans l’exécution des remboursements, compte tenu des enjeux géostratégiques liés à ce type de ressources et des risques de sanctions internationales auxquels le Cameroun s’exposent si le service de la dette extérieure n’était pas honoré.

5-            Il y’a comme une hantise au sein de l’opinion par rapport au volume global de la dette mais certains analystes estiment que ce n’est pas tant le montant que l’utilisation qu’il faut contrôler. Que pensez-vous de l’utilisation de la dette publique au Cameroun ?

Yannick A. Fogne : L’utilisation de la dette est effectivement problématique, mais c’est une question qui concerne à la fois l’Etat, ses créanciers et les institutions internationales comme le FMI. S’il y a autant d’insuffisances dans la réalisation des projets c’est qu’il y avait déjà des prémices dans l’étude du projet et le montage des dossiers de financements structurés. Je pense que les bailleurs de fonds en tant que gestionnaires de leurs propres risques devraient améliorer leur ingénierie juridique et déployer plus de mécanismes nécessaires qui leur permettent de s’assurer de l’effectivité des travaux et ouvrages qu’ils ont financés. Cela d’autant plus que la majeure partie des grands chantiers sont assurés par des entreprises proches de ces prêteurs.

Eric Eloundou Ngah : Comme nous l’avons relevé précédemment, le budget de fonctionnement de l’Etat absorbe 68% des recettes budgétaires ; le solde étant affecté au remboursement de la dette publique. L’endettement reste par conséquent le principal levier dont dispose le Gouvernement pour financer les investissements publics.

L’utilisation de la dette publique du Cameroun peut être questionnée dans le cadre de l’évaluation et de la conduite des projets d’investissements réalisés par le Gouvernement. La Banque mondiale a relevé à cet effet, des cas de surévaluation des projets réalisés au Cameroun, correspondant à 6 fois le coût des projets similaires dans des pays de même profil. Il revient donc à tout le dispositif institutionnel (sénat, assemblée nationale, régions, communes, etc.) de veiller désormais à la bonne utilisation de ces ressources, en sachant quelles sont les conséquences des déviances observées actuellement, sur le plan sécuritaire et socio-économique. Le même contrôle peut être étendu aux dépenses de fonctionnement du Gouvernement.

En novembre 2020, l’agence de notation financière Moody’s attribuait au Cameroun la Note « B2 » assortie d’une perspective stable, mais elle marquait des inquiétudes sur la capacité du pays à honorer ses engagements ; ce qui pourrait rabaisser la note du pays en 2021. D’après vous, quels sont les risques qui menacent la solvabilité du Cameroun ?

Yannick A. Fogne : Les principaux facteurs qui impactent négativement la solvabilité du Cameroun sont actuellement la contraction de l’économie avec la covid , l’insécurité au NOSO et la faiblesse du prix des matières premières. Je pense que Moody’s va observer de près la teneur du plan de relance post covid et en tenir compte dans la notation en 2021.  Cependant, la reconstruction du NOSO risque d’accélérer le rythme d’endettement de l’Etat et jouer négativement sur la notation.   

En perspectives, la transition énergétique en occident et en Asie ; c’est-à-dire l’abandon des énergies fossiles pour les énergies renouvelables est un signal d’alarme pour la diversification de notre économie et de nos sources d’approvisionnement en réserves de change. L’industrie automobile est déjà résolument tournée vers l’électrique et d’autres sources d’énergie comme l’hydrogène sont en train de monter en puissance. Au-dessus de tout cela, le soleil artificiel actuellement développé dans plusieurs pays sera en service dans la prochaine décennie. La demande en pétrole va donc significativement baisser et les prix avec. Je pense que ce sont des facteurs que Moody observe de près et agira sur la note de moyen et long terme le moment venu, mais ce sont des menaces que l’ensemble des pays de la CEMAC doivent prendre en urgence dès maintenant. 

Eric Eloundou Ngah : Cette note « B2 » peut être considérée comme satisfaisante pour le Cameroun, dans un contexte marqué par la crise sanitaire de la COVID-19, qui a provoqué une crise économique et financière à l’échelle mondiale. En dehors de la crise sanitaire, les principaux risques pouvant abaisser la note du Cameroun sont d’ordre sécuritaire. Il faut saluer à cet effet le travail extraordinaire qu’abat l’armée camerounaise pour préserver la paix et rassurer aussi bien les populations, les opérateurs économiques, que les partenaires au développement et les investisseurs internationaux. La note devrait être maintenue à B2 pour 2021.